试论轻罪治理中起诉必要性审查机制的程序改革

　　■杨 帆

　　“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”是习近平法治思想的重要组成部分，起诉制度的改革则是实现司法体系和司法能力现代化的重要手段之一。我国经过多年的改革发展和有效社会治理，社会治安秩序持续向好，重罪案件占比连续下降，被判处三年有期徒刑以下的轻刑案件占到了80%以上。中国可谓进入“轻罪时代”，针对犯罪类型和结构的巨大变化，必须强化轻罪与重罪的区别治理及轻罪案件内部的区别治理，弱化罪刑关系，对不需要判处刑罚的轻罪进行出罪处理。起诉必要性审查正是实现轻罪出罪的重要司法手段。

　　起诉必要性审查自2006年最高检在《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》（以下简称《宽严相济刑事政策意见》）中首次提出后，一些地方也有关于起诉必要性审查机制构建的试点改革，但整体上来看，关于起诉必要性审查机制的理论研究和实践探索零零星星，尚未形成系统的机制和完整的制度成果。为进一步贯彻“宽严相济”的刑事司法理念与政策在轻罪治理中的功能与价值，对起诉必要性审查机制的构建和运行保障必须给予足够的关切。

　　起诉必要性审查的基本内涵

　　起诉必要性审查不同于公诉案件中的审查起诉。审查起诉是检察机关对监察机关调查终结或侦查机关侦查终结移送起诉的案件，按照起诉的条件、标准进行审查，以决定是否提起公诉。审查起诉是对所有移送起诉案件的审查和把关。经过审查，即便认为有犯罪发生、符合起诉条件，并不都会马上、即刻起诉，如果案件存在特殊情节和条件的，还应做起诉必要性审查。可见，起诉必要性审查是针对经过审查起诉，认为已经构成了犯罪，需要追究刑事责任，且犯罪事实清楚、证据确实充分的案件的进一步审查环节，并不是所有案件都需要经过这一环节。除了审查对象，起诉必要性审查与审查起诉的手段、目的也不尽相同。我国现行法律和司法解释对“起诉必要性审查”只有简单的表象提及，并无深入触及制度实质。

　　我国起诉必要性审查机制的内涵

　　我国起诉必要性审查机制的内涵包括：

　　（一）审查的案件范围。起诉必要性审查要解决的是经过审查起诉后原本应当提起公诉，而基于公共利益或者其他考虑而不起诉的案件。如果原本因为“犯罪情节轻微”就可以直接不起诉的案件，当然是起诉必要性审查的范围。但除此之外，对审查范围的设计，还必须与当前认罪认罚从宽制度的实施、企业刑事合规不起诉的试点、核准不起诉的适用衔接，并为改革留出足够的制度空间。对于起诉必要性审查机制的范围，可通过具体列举和概括表述的方式规定如下：（1）可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制等刑罚案件；（2）属于刑事诉讼法第182条第1款规定的核准不起诉的案件；（3）适用企业刑事合规不起诉的案件；（4）其他特殊案件。如七十周岁以上的老人、未满十八周岁的未成年人、盲聋哑人等犯罪。

　　（二）起诉必要性审查的标准。不等同于审查起诉或提起公诉的标准，起诉必要性审查是在遵循了审查起诉的原则、达到起诉标准后，基于其他特殊利益的考虑对案件起诉与否的进一步审查。一般来说，检察官在审查时，要充分考虑下列要素，然后作出合理的起诉必要性评估：犯罪事实的考量；当事人情况的区分；国家利益与公共利益的实现等。

　　（三）审查的原则。审查的原则包含指导审查活动的理念、原理和应遵循的准则。为确保起诉必要性审查机制目的、任务之实现，我国起诉必要性审查过程必须遵守和贯彻如下基本原则：依法裁量原则；公开透明原则；综合评估原则；区别对待原则等。

　　（四）审查的程序。科学、完备的程序设计是机制效能实现的重要保障，同时也凸显机制的理性与正义。起诉必要性审查机制可依职权或依申请启动。审查形式主要有一般审查、专家论证、听证会三种。经过起诉必要性审查评估，认为的确存在不起诉价值的，应作出不起诉决定。鉴于此类不起诉是在符合了起诉条件之后的裁量不起诉，其范围也超越了传统酌定不起诉，为谨慎起见，其决定和批准程序应比一般的不起诉严格。

　　我国起诉必要性审查机制运行的保障

　　轻罪时代的犯罪治理，需要进行一场相互衔接的综合改革。以起诉必要性审查机制的有效运行为中心，应着重从如下几个方面提供配套支撑：

　　（一）主体保障：打造新时代有素质、有能力、有担当的公诉人队伍。一方面，强化检察官的职业伦理道德。在起诉必要性审查中，忠于自己的良知，严守道德底线，坚决杜绝司法腐败。另一方面，提升检察官精准适用起诉必要性审查机制的专业素质与能力，确保审查程序与结果的公平、正义。新时代有素质、有能力、有担当的公诉人队伍建设，是各项司法改革顺利推进的重要主体保障。

　　（二）手段保障：不起诉范式的完善。不起诉是起诉必要性审查机制的重要处理结果，是实现轻罪出罪的重要出口。成熟的不起诉范式体系将为起诉必要性审查机制提供充足的制度空间和多样化的手段选择。当前我国的不起诉范式是影响起诉必要性审查功能实现的制度“瓶颈”，为了保障起诉必要性审查结果的实现，应结合当前的刑事司法改革的需要，对不起诉范式体系存在的问题进行针对性完善。如重置酌定不起诉与附条件不起诉的边界、明确核准不起诉的实质条件等。

　　（三）权力保障：扩大检察机关的不起诉裁量权，并给权力“松绑”。拓展不起诉自由裁量权的行使空间，探索多元化的不起诉裁量权行使方式。具体路径包括：在不起诉自由裁量权的设置上，扩大附条件不起诉的范围；在不起诉自由裁量权的运行上，检察系统以及全社会应摒弃对“不诉”的成见，改革检察机关内部对不起诉的层层审批方式、不合理的考核、考评机制，给不起诉“松绑”。

　　（四）消化保障：规范不起诉权的后续运行。对于轻罪，通过起诉必要性审查作出不起诉决定后，并不是案件的终结，检察机关不能对案件“不诉了之”，对嫌疑人“一放了之”，而是应继续做好善后工作，将不起诉权形式延伸至案件处理的“最后一公里”。因此，应进一步激活起诉替代性措施的功能，健全行政执法和刑事司法衔接机制。

　　起诉必要性审查机制是轻罪治理中重要的程序保障，理性、规范、科学、合理的起诉必要性审查制度、机制设计，应在未来刑事诉讼法修订中得到充分的关切。

　　（作者系广东外语外贸大学法学院教授、法学博士）