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李挚萍 |
□李挚萍 党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题。生态环境治理是国家治理的重要组成部分。《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“法典”）自2026年8月15日起施行，这是中国法治进程中的重要事件，对于完善中国特色社会主义法治体系、提升国家生态环境治理水平、加快建设人与自然和谐共生的现代化、实现中华民族永续发展、推动共建清洁美丽世界，具有重大而深远的意义。 构建更完善的生态环境治理体系 法典构建了更完善的生态环境治理体系。这一体系的特征有以下几点：其一，坚持党的领导，以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指导；其二，多元共治，呈现政府主导、部门协同、企业主责、公众参与、多方监督、司法保障的格局；其三，单一要素治理与整体治理相结合的治理制度体系，法典建立了严密的制度体系，强调系统、协同的治理机制；其四，多维治理目标的融合，法典将民生福祉、经济发展、社会治理与生态环境保护深度融合，着眼于建设人与自然和谐共生的现代化。 法典以习近平生态文明思想为魂为纲。法典第一条规定：“为了保护生态环境，防治污染和其他公害，保障公众健康和生态环境权益，维护生态安全，推动绿色低碳发展，建设生态文明，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，实现中华民族永续发展，根据宪法，制定本法。”该条是立法宗旨条款也是对习近平生态文明思想的深入践行。法典第四条规定：“生态环境保护坚持中国共产党的领导，贯彻习近平生态文明思想，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境。”该条贯彻了习近平生态文明思想理论精髓和核心要义。习近平生态文明思想指导下的体制、机制改革成果更是贯穿于法典全文。 法典以“预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责”为基本原则，构建了功能齐全的制度体系。这个制度体系包括体现预防为主的生态环境规划和分区管控、生态环境影响评价、环保许可、标准与监测等制度；体现系统治理的山水林田湖草沙一体化保护与修复、跨区域治理、降碳减污协同治理等制度；体现生态优先的生态保护红线、生态环境准入清单等制度；体现公众参与的环境信息公开、环境公益诉讼等制度；体现绿色低碳发展的循环经济、节约集约利用、资源环境权益交易等制度；体现损害担责的生态环境税费、生态损害赔偿、生态补偿、环境责任保险、应急处理等制度。 法典确立的管理机制更突出了系统治理。法典有多个条文涉及系统治理，提出建立生态环境修复系统治理，农业面源污染系统治理，重点流域水污染系统治理，山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，重要流域、区域生态环境系统治理，湿地系统治理，资源综合开发和系统治理等。生态环境保护工作需要对各部门、各地区、各机构、各组织进行协调，为此，法典确立了多个协调机制，包括政府生态环境保护工作协调联动机制，跨行政区域的重点区域、流域、海域生态环境联合保护协调机制，生态安全工作协调机制，生物多样性协调保护机制，垃圾分类协调机制，打击野生动物非法贸易协调机制，应对外来物种入侵协调机制，荒漠保护协调机制，气候变化应对协调机制等。 多污染物的防治以及多环境要素的保护具有协同性，为了避免头痛医头、脚痛医脚，生态环境保护工作必须考虑协同效应。针对老大难生态环境问题开展全社会协同共治，这也是生态环境治理的有效经验。法典多处规定了协同机制，包括多目标协同、多部门协同、区域协同等。 生态环境治理体系有效运行的保障机制 构建更完善的治理体系的同时，还需要配备与之相适应的运行保障机制。法典从科学、系统、整体的角度构建了一系列运行保障机制。 首先，合理配置政府职责职权、企业权利义务，让制度的实施落实到岗位。法典具有明显的公法特征，法典明确的各项事务依靠政府为主导推进。法典第八条规定了政府的基础性责任：“各级人民政府应当加强生态环境保护工作，正确处理高质量发展和高水平保护的关系，根据生态环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善生态环境质量。”“地方各级人民政府应当对本行政区域及其管理的海域的生态环境保护工作和生态环境质量负责。”这一规定不仅要求政府对管辖区域的生态环境保护工作负责，更需要对生态环境保护工作的结果，即生态环境质量负责。为了使这一责任能够落实，法典从宏观决策、城市建设、资源配置、组织协调、治理修复和重大执法等各环节对政府进行了全面赋能，也从考核评估、强制达标、督察问责、领导干部离任审计等方面规定了未能履行责任的后果。生态环境保护的另外一个重要主体是企业，企业通常是造成污染和生态破坏的行为人，同时也是绿色低碳发展的行动者。法典第九条规定：“企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少环境污染和生态破坏，节约集约利用资源，控制温室气体排放，履行绿色低碳发展义务，并对所造成的损害依法承担责任。”法典对企业履行生态环境保护义务的规定是全链条、全方位的。为引导和激励企业开展生态环境保护、绿色低碳发展工作，法典还从财政、税收、价格、采购、金融、产业等方面提出了一系列鼓励政策。 其次，通过多元监督，保障职责、义务的履行。法典建立的监督机制涵盖了人大监督、上级监督、检察监督、审计监督、司法监督、社会监督。生态环境保护是民生所系，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。法典体现了以民为本的理念，增强了公众参与机制。 再次，司法保驾护航，促进全社会知法、守法。法典在总则中明确，“加强生态环境司法保障建设”“人民法院应当加强生态环境审判工作，推进生态环境专业化审判机制建设”“人民检察院应当加强生态环境检察工作，强化检察监督”。法典还就行政、监察、审判、检察机关协同机制进行了规定，通过建立案件移送、信息共享、结果反馈机制，保障各有关机构既各司其职又相互配合。 落实法典、推进绿美广东生态建设 近年来，广东生态文明建设工作取得了显著成绩。在国家污染防治攻坚战成效考核中连续5年获“优秀”等次；大气环境质量连续11年全面达标（2015-2025年）；2025年PM2.5浓度均值为21.5微克/立方米，已连续6年达到世卫组织第二阶段标准，在国家中心城市中保持最优；2025年全省地表水国考断面水质优良率达94.6%；2025年近岸海域优良水质面积比例为91.2%，连续5年持续高位改善。截至“十四五”期末，广东已成功创建37个国家生态文明建设示范区，13个“两山”实践创新基地；建成无废社区、园区、酒店等各类“无废细胞”超7400个。 当前广东省生态环境质量总体向好，但结构性、区域性、深层次问题依然有待进一步改善。 法典的实施，对于各级政府而言既是压力也是动力。广东各级政府应当尽快根据法典明确职责清单、理顺职责权限，以实施法典为契机全面提升生态环境治理能力；以正确政绩观推动生态文明建设实践、强化生态环境保护意识，聚焦本地区生态环境保护的问题真抓实干，以生态环境高水平保护推动高质量发展。同时，作为生态环境保护的重要主体，广大企业也应抓住法典实施的契机，促进产业绿色转型，打造新的发展优势。此外，全社会都应提升生态环境保护意识，加快形成绿色生产方式和生活方式，厚植高质量发展的绿色底色。 作者简介：李挚萍，中山大学法学院教授、中国法学会环境资源法学研究会副会长
