稳步推进城中村改造，助力“百千万工程”

　　□唐斌 刘景浩

　　7月15日，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对完善城乡融合发展体制机制作出部署，提出健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度和深化土地制度改革。9月13日，中国共产党广东省第十三届委员会第五次全体会议召开，会议强调，要围绕促进城乡区域协调发展，以优化完善“百县千镇万村高质量发展工程”集成式改革为牵引，突出强县健全动力机制，突出富民强化制度保障，突出融合促进区域协调，突出向海拓展发展空间。“百千万工程”是省委着眼于破解城乡二元结构问题、服务全面推进乡村振兴、推动城乡区域协调发展、实现农业农村现代化的重大部署，是省委“1310”具体部署的“十大新突破”之一，也是广东推动高质量发展的头号工程。因此，实现全省城乡区域协调发展，有效地推动城乡融合、巩固乡村振兴成果，要以“百千万工程”为抓手。

　　广东城乡区域发展不平衡，突出短板在县，薄弱环节在镇。实施“百千万工程”不仅是广东推进高质量发展的首要任务和构建新发展格局的重要引擎，也是关系全省发展全局的系统性工程。重点围绕县域发展，增强县域经济发展内生动力，推动县域经济、社会、文化等方面协调发展，以“生态”“经济”“生活”三个关键聚焦点为县域撬起巨大发展空间。力求以“强县促镇带村”，利用县域发展活力，统筹新型城镇化和乡村全面振兴。为破解城乡二元结构，解决城镇化过程中存在的城镇体系结构不完善、城镇产业发展不平衡、城市韧性及抗风险能力不足等突出问题，乡村振兴中基础设施建设落后、产业发展水平低等问题，提供行动蓝图，打造“县-镇-村”中国式现代化建设样板。

　　补齐高质量发展短板，实现城乡区域协调发展的提速，除了要关注传统的“乡村社会”和“城市社会”，还要聚焦快速城市化过程中诞生的“城市郊区”。作为区别于传统城乡社会的第三种社会形态，“城市郊区”主要处于城市边缘的地区或城乡接合部以及部分农村地区，因其具有相对独特的社会性质，往往被称为“郊区社会”或城乡社会结构“第三元”。郊区社会的发展一定程度上缓解了大城市中心区人口过度集中、住宅紧张和交通拥挤状况，并且促进城市与乡村的交流融合，促进区域经济的均衡发展。但随着城市化进程的迅速发展，城市空间不断向郊区、农村地区扩张，使得部分村落用地大量增加，大量的外来人口涌入，形成“城中村”。加之城市郊区化、产业分散化和乡村都市化的快速发展，原本处于市郊的“城中村”和新生的“城中村”逐步被纳入城市建设范畴，使得“城中村”成为城乡二元结构明显的乡村-城市转换的区域实体。

　　如何做好城中村治理这篇大文章？2023年7月党中央、国务院作出在超大特大城市实施城中村改造的决策部署，明确在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，这是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。今年5月，《广州市城中村改造条例》（简称《条例》）经广东省十四届人大常委会第九次会议审议批准，这是全国首个专门针对城中村改造的地方性法规。《条例》对城中村改造目标、改造方式、补偿安置方案、土地征收、纠纷解决等方面进行规范，明确城中村改造的资金来源渠道和优惠政策清单，补偿方案异议“过半数”应开听证会，征求意见稿中补偿安置方案需“三分之二”同意被取消等。广州市以其治理实践交出的这份答卷，其独特的城中村治理经验对全国或具有较大的参考价值及经验借鉴意义。

　　第一，城中村改造应当形成“以党委为领导，政府为主导、市场运作，规划先行、依法征收，公众参与、共建共治”的城中村治理格局。

　　在城中村中打造与健全“大党委”机制，通过加强党组织体系建设，将主要党组织纳入大党委范围，设立“大支部”和功能性党支部在合作社中，以促进党组织与群众的联系，链接党组织与群众，密切党群关系，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。此外，党委可通过开展结对共建协力推进城中村治理。党委与各类社会组织签订共建协议，通过结对的方式，联合各类社会主体，发挥多元主体的协作作用，开展各种惠民工作，形成“村（社）点单、单位接单”互助模式，协力推动城中村治理工作。

　　第二，城中村改造应该坚持目标导向，以“增进社会公共利益”作为城中村改造的中心工作。

　　改造过程中，应当从以下六大目标层面着手开展工作。加强基础设施和公共设施建设，消除公共卫生和城市安全风险隐患，打造“平安、卫生、配套完备”的新社区；提升城中村居住品质，改善居住条件和生态环境，以“绿色和美，美美与共”作为城中村品质建设核心指引；加强历史文化保护，塑造城市特色风貌，保护村内各类具有历史遗产价值的文化，实现现代与历史的双重结合，产生“传统与现代融合”的特色城市美感；促进城中村内产业转型升级，引导产业转移与产业创新，推动村内新旧动能转换；高效综合利用土地资源，把村内低效用地逐步转化为国有土地，提高土地利用效率；夯实基层治理基础，通过社会主体外部协同和政府内部整合，提升社会综合治理能力和治理水平。

　　第三，以制度革新推动“城中村”改造，把集体建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”的要求嵌入城中村改造。

　　维护农民群众利益的“底线要求”，让农民的土地房屋财产权益实现最大化。通过制度革新推进“城中村”改造，将集体建设用地与国有土地的“同等入市、同权同价”原则纳入改造计划，确保农民群众利益的底线，最大化保障农民的土地房屋财产权益。目前，现有的房屋财产交易体系下，城市居民在国有土地上建设的房屋可以自由交易，而农民在集体土地上建造的房屋则受到限制，即使有交易权限，也仅限于本村村民范围内狭窄的交易范围。受社会主义市场经济条件下商品在交易市场上估值的差异影响，农民在集体土地上自建的房屋无法享受“同等入市、同权同价”的待遇，这是导致城中村内农民财产性收入较低的重要原因之一。因此，“城中村”改造工作应逐步引入集体建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”的机制，有效利用农村建设用地，逐步消除城乡二元结构，解决当前“二元结构”下的问题，使农民财富增值，加速促进城乡融合发展。近年来，国家已尝试改革现有制度，在一些城市试点推动“集体建设用地建设保障性租赁房”，进行土地使用方式的转变探索和实践创新。

　　在城中村改造的征程中，制度革新与治理创新相互交织，为实现城乡融合发展擘画出新的蓝图。以“百千万工程”为引领，广东城乡区域协调发展迈出坚实步伐。在城市与乡村的交融中，城中村将是蕴含着新活力与希望的发展引擎。

　　作者简介

　　唐斌系华南农业大学公共管理学院院长、教授，城乡公共安全与数智治理省级重点实验室主任；刘景浩系华南农业大学公共管理学院硕士研究生、广东城乡社会风险与应急治理研究中心研究助理。

　　注：本文是作者主持的国家社科基金一般项目“党建引领城中村治理效能提升研究”（23BDJ019）的阶段性研究成果