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珠海香洲区南屏生态科技城效果图 受访者供图 |
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珠海高新区金鸿工业园 羊城晚报记者 郑达 摄 |
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新闻发布会现场 受访者供图 |
羊城晚报记者 钱瑜 珠海市首次对工业控制线进行立法管控。5月10日，《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》（以下简称《规定》）新闻发布会在珠海召开。据悉，《规定》已由珠海市第十届人民代表大会常务委员会第四次会议于今年4月29日通过，自6月1日起施行。该法规是全国首部专门规范工业用地控制线的地方性法规。 珠海市人大常委会法工委相关负责人表示，省内外城市都是以规范性文件的方式规范工业用地控制线管理，珠海这次以地方性法规的方式来规范，体现了更大的改革决心和力度。 以制度刚性科学管控土地资源 “珠海经济发展动力在产业，潜力在产业，突破口也在产业。要推动产业破局起势，最核心、最关键的就是要聚焦工业特别是在先进制造业上求突破。”在今年4月24日召开的珠海市产业发展大会上，珠海市委书记吕玉印掷地有声。 围绕“产业第一、交通提升、城市跨越、民生为要”的战略目标，珠海将工业用地保护提上重要议事日程。今年年初，珠海市人大常委会成立了专题调研组，围绕产业发展用地保护问题开展调研。调研发现，珠海市在产业用地整备和使用方面存在着用地总量少、用地产出效率不高、土地用途变更预期突出、产业用地退出机制不健全、园区配套设施滞后等问题，导致产业发展空间受限，亟待从制度上加以规范。鉴于此，珠海市人大常委会及时将《珠海经济特区工业用地控制线管理规定》列入了2022年立法计划。 据介绍，本次立法是珠海运用经济特区立法权，建立工业用地保护线制度，以制度刚性科学管控土地资源。坚持问题导向，以保障工业发展空间、推动产业高质量发展为目标，为珠海工业用地保护提供制度依据。法规不分章节，共二十条，主要内容包括工业用地控制线的概念、性质、管理原则、总量规模、划定程序和调整条件、监督管理以及法律责任等。 赋予政府一定程度的调整权 《规定》明确，工业用地控制线是珠海全市国土空间总体规划的组成部分，是珠海市工业用地规划建设管理的依据。工业用地控制线管理应当遵循总量控制、严守底线、分类定策、提质增效的原则。 《规定》同时提出，珠海全市工业用地控制线范围内的总用地面积不得低于全市建设用地总面积的30%，其中工业用地面积不得低于工业用地控制线范围内的总用地面积的75%。上述比例是在充分听取市政府及其相关职能部门、人大代表、社会公众意见的基础上，结合珠海实际并以“十四五”期间工业总产值突破1万亿元目标的工业用地需求为测算依据确定的。工业控制线经市政府划定并公布后，将作为规划严格执行。 此外，《规定》明确将工业用地控制线划分为一级控制线和二级控制线，实行分级管理。《规定》分别就一级控制线内，一级控制线外、二级控制线内的土地用途作出了规定，明确除特定情形外，不得改变土地用途或者调出工业控制线；工业控制线内的城市更新项目严禁“工改商”“工改居”。 《规定》严格工业用地控制线划定和调整条件，同时赋予政府一定程度的调整自主权。《规定》明确工业用地控制线的划定、调整、修订必须遵循一定程序：明确划定程序，保障工业用地控制线划定的科学性；清晰规定调整条件，规定调整一级控制线应当做到规模总量占补平衡、用地质量提升，以确保一级控制线内工业用地不减少、质量不降低；《规定》允许市政府每五年对全市工业用地控制线进行整体评估和修编，授权珠海市政府制定工业用地控制线的调整具体办法，旨在适应不同发展阶段的实际需要，赋予政府一定程度的调整权。 此外，《规定》针对园区建设配套设施滞后的问题，规定二级控制线内、一级控制线外的用地应当优先保障工业园区配套的公共服务、市政公用、环保及道路交通设施，以及绿地与广场用地。《规定》将保障性租赁住房排除在配套项目之外，从制度上防止工业配套项目“房地产化”的可能性。 权威访谈 珠海市自然资源局党组成员、总规划师李清： 加快盘活低效工业用地 支持“产业第一”目标 据了解，《规定》特别规定了低效用地处置制度，明确列举了六类低效用地，授权市政府制定低效工业用地的具体认定标准和处置办法，加强对低效工业用地的监管。 对低效工业用地，《规定》中采取哪些办法支持“产业第一”的？ 珠海市自然资源局党组成员、总规划师李清介绍，工业控制线内的低效用地，经政府产业部门论证确需保留工业生产的，限期开发达产，或引进先进产业腾笼换鸟、或促使转型升级，其余用地应收尽收，按证载用途市场评估价格为依据确定货币补偿价格，打消业主不合理预期，其中对于企业自身原因导致闲置的土地坚决行政无偿收回。 同时，要求珠海各区均实施“亩均效益”综合评价，甄别掌握园区和企业效益情况，依据每个企业综合评价结果分类差别化处置，完善激励倒逼机制，优化产业政策，促进优胜劣汰，不断增强经济创新力和竞争力。特别是在《规定》第十八条专门明确了：“对六类低效工业用地，由市、区政府及有关部门依法进行处置。各区政府是处置辖区内低效用地的责任主体。市有关部门负责制定年度处置计划及考核方案。” 李清表示，目前，珠海市自然资源局正在牵头研究起草《低效用地盘活整治考核方案》和六类低效用地处置行动指引，考核方案和行动指引的出台，将助力各区加快盘活低效用地。 立法过程 借鉴兄弟城市管理经验 让“地块”划分更加精准 据悉，明确立法任务后，珠海市人大常委会全力推进立法进程：一是组织研究专班进行相关法律政策研究及兄弟城市相关制度对比研究；二是市人大常委会相关工作机构提前介入起草工作，多次参与市司法局组织的法规起草论证会议；三是市人大常委会主要领导多次带队进行实地考察并组织召开多部门参加的立法座谈会，聚焦重点难点问题进行研究论证；四是通过网络、人大代表平台、书面等形式广泛征集市政府及其职能部门、各区政府、市政协、市人大常委会组成人员、全体市人大代表、社会公众等各方意见。本着科学立法、民主立法、依法立法的原则，结合珠海实际对法规草案进行多次修改完善。 作为一项改革探索，在立法过程中，珠海对比了国内相关规定。2018年，广东省人民政府在《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展的若干政策措施（修订版）》中提出“各地市要划设工业用地控制线”，充分保障工业用地供给。2018年以来，省内（广深莞惠）等城市均进行了工业用地保护线探索，对工业用地实行分级管控。先后出台了《深圳市工业区块线管理办法》《佛山市城市棕线管理办法》《东莞市工业保护线管理办法》《广州市工业产业区块管理办法》等规范性文件。这些为珠海建立工业控制线管理制度提供了借鉴。 在总结其他城市经验的基础上，珠海在工业控制线管理上实行了不同的划定方式，区别于周边城市以区片化进行划定的模式，创新提出将规划和权属相结合的做法，精准落实到具体地块，将历年来除村集体留用地以外所有已供工业用地以及今后规划新增工业用地，全部划入工业用地控制线内。其中二级线包括一级线，一线内是纯工业用地，二线包括已供工业用地以及为工业配套的用地。 李清介绍，这次主要创新点体现在两方面，一方面范围更加精准。本次划定工业控制线采用将规划和权属结合的做法，精准落实到具体地块坐标，更能有效对工业地块进行管控。另一方面严格限制原业主改变工业用地功能。工业控制线内用地如需要调整为经营性功能，必须由政府进行收储，方可调出后重新出让，不再允许原业主自行改变功能，这也将进一步打消囤地盼改造的念头，大大降低炒卖工业用地的预期，有利于稳定珠海市工业用地总规模，支撑实体经济发展。
