蓝色崛起中地方生态立法高质量供给的思考

　　□张科

　　广东作为海洋大省，一直积极探索海洋生态环境保护新路径。近年来，广东省以改善近岸海域环境质量为核心，以美丽海湾建设为主线，坚持以海定陆、陆海统筹、河海同治，全力打好珠江口海域综合治理攻坚战，实现了入海河流和近岸海域水质同步改善。广东尊重自然、顺应自然、保护自然，用最严格的制度，保护海洋生态环境，坚决筑牢海洋生态安全屏障。广东持续推进实施海岸线整治修复、魅力沙滩打造、海堤生态化、滨海湿地恢复以及美丽海湾建设等海洋生态保护修复“五大工程”。2019年起，广东加大投资力度，连续3年投入共计15亿元用于支持恢复海岸线生态环境等项目。至2020年，广东省整治修复海岸线累计长度491.78公里（含岛岸线）。《广东海洋经济发展报告（2023）》显示，广东海洋经济总量已连续28年居全国首位。2022年广东海洋生产总值1.8万亿元，同比增长5.4%，占地区生产总值的14%，占全国海洋生产总值的19%。蓝色经济取得瞩目成绩的同时，实现了经济发展与生态文明的共生联动发展。一系列涉及海域、海岛、海岸带、海洋生物保护等生态文明的地方性立法，为蓝色经济的高质量发展，提供了强大的法治保障。探讨蓝色经济崛起中地方生态立法高质量供给的具体指向，能够为海洋经济强省建设中地方生态法治的未来发展提供科学化、精细化和特色化的指引。

　　地方生态立法高质量供给的四个面向

　　(一)维度 广东省不同区域海洋自然资源的分布、质量、发展潜力，存在着较大差异。依据不同海域、不同特色资源分布进行的地方性生态立法与海洋强省、乡村振兴、绿美广东生态建设形成相互呼应的关系。海域、海岸带、海岛、海洋生物、旅游景点等多领域的涉海发展布局均列入地方性立法的范畴。2021年，广东省人民政府组织编制了《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》（以下称《规划》），坚持陆海统筹，优化生态安全屏障体系、加强陆海统筹和海岸带综合管理，确立了生态优先、绿色发展的原则，加强生态保护修复和污染防治，加强海陆环境整治和灾害防护。广东作为全国红树林面积最大的省份，做好红树林保护修复工作是广东贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。2021年1月开始施行的《广东省湿地保护条例》一大亮点是增设了“红树林湿地保护”专章，明确了沿海县级以上人民政府应当将红树林保护纳入本地区湿地保护规划，并兼顾当地经济建设和居民生产、生活需要，以及通航、行洪、候鸟停歇觅食地等需求。

　　（二）向度 生态保护嵌入高质量海洋经济发展过程中着眼联动式发展，主张蓝色崛起中全链条、宽领域、多层次的保护。在海洋空间布局规划、海洋产业分类、海洋资源利用、海洋环境保护等领域的地方性立法，充分体现了生态保护的嵌入向度。2018年修正的《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》明确，应当坚持科学规划、陆海统筹、预防为主、防治结合的原则，在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，建立海洋资源开发与生态环境保护、海洋环境整治与陆源污染控制相结合的海洋环境保护机制。自2023年6月1日开始实施的《广东徐闻珊瑚礁国家级自然保护区管理办法》规定了保护区实行保护优先、规范利用、严格监管的原则，将维护珊瑚礁生态系统的自然状态和完整性，作为立法的首要价值目标。

　　（三）速度 海洋经济的发展与生态保护的立法速度，形成同频共振。在“绿水青山就是金山银山”理念指引下，对于生态环境的保护，就是向破坏、损害生态环境的行为进行争夺恢复原状时间和保护主动权的过程。广东省在海洋经济发展过程中，对于生态保护在全国有多项的率先行为，彰显了地方性立法护航蓝色经济发展的“加速度”。广东深圳内伶仃福田红树林自然保护区中的福田红树林区域，是全国唯一处在城市腹地、面积最小的国家级自然保护区。2020年，深圳出台《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》，这是国内首部生态环境公益诉讼地方立法，为国家公益诉讼立法提供了创新“深圳样本”。深圳运用经济特区立法权，开展生态环境公益诉讼立法，针对生态环境公益诉讼中遇到的实际问题，提出解决方法和措施，破解阻碍生态环境公益诉讼的体制机制障碍。聚焦绿美广东生态建设，2023年广东将安排审议广东省森林保护管理条例（修改）、广东省生态环境教育条例、广东省城市绿化条例（修改）等立法项目，广东省节约能源条例（修改）、广东省林业有害生物防治检疫条例。

　　（四）尺度 蓝色经济的均衡发展及特色化、差异化发展，不能离开对生态保护对象、目的、整体及细节的精细化梳理及认识。构建广东省陆海生态安全的总体格局，坚持保护优先、自然恢复为主，衔接“六湾区一半岛”广东海洋经济发展的陆海空间协同发展，统筹考虑陆海自然生态各要素以及陆地海洋的系统性，设计陆海全域生态保护。《广东省海洋生态环境保护“十四五”规划》提出将美丽海湾保护与建设纳入沿海地级以上市全域美丽建设的总体布局，打造一批生态型、都市型和旅游型美丽海湾。高质量地方性生态法治包括法治建设的精准尺度，尺度蕴含刚性和软性两个方面。一方面，对于涉海生态保护地方性立法中，如海洋生态红线的划定严格遵循国家及省市的标准；另一方面，对于涉及需要遵循自然资源本身规律，且可以行使自由裁量权的行为，设置了科学的弹性范围。

　　高质量地方生态立法升级需要贯穿四个维度

　　（一）靶向度 蓝色经济的发展，离不开对于海洋生态保护中急需解决难题的针对性治理和预防性方案的制定。广东省的海洋产业发展方式，仍以粗放式为主，对海洋环境资源的保护力度不够。陆源污染物排海控制力度整体不足，海洋生态环境优化的局面尚未形成。因此，对于蓝色经济的高质量发展生态保护法治的立法供给要按照生态保护的轻重缓急程度，进行缜密、扎实的前期调查，集中立法资源对优先需要保护的对象，如陆源污染物排海控制、不可恢复原状的受损涉海地貌、濒危野生涉海动物等，进行专门保护。

　　（二）纵深度 蓝色经济的前期积累优势，为后续发展奠定了坚实的基础。同时，也要清醒地认识到，对于后续的发展，要延伸产业链条，拓宽产业平台，打造独特竞争优势，需要向海洋深度挖掘。《广东省国土空间规划（2021-2035年）》明确，将陆海统筹战略放在首位，并在海岸带区域构建“六湾区一半岛五岛群”的海洋空间格局，提出了到2035年建设2-3个万亿级、3-4个5000亿级海洋产业集群的目标。在“双碳”目标下，对于海洋生态能源、海洋生物资源、海洋药物综合利用、海洋中心城市建设等，都需要地方性立法给予深度、全面覆盖。

　　（三）开放度 海洋是联通世界的通道和纽带。《粤港澳大湾区发展规划纲要》将粤港澳大湾区定位为充满活力的世界级城市群、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。随着粤港澳大湾区建设世界一流湾区及“双碳”目标的实现，涉海地方性生态立法也应该彰显更鲜明的开放度特征。一衣带水的粤港澳大湾区地理环境客观上也要求在海洋生态保护过程中，依托加快推进“蓝色港湾”整治行动，保护沿海红树林，建设沿海生态带，在涉及海岸带地方性立法的过程中，加大粤港澳生态环境保护合作的参与程度，共同改善生态环境系统。

　　（四）示范度 海洋经济发展生态保护方面的嵌入式立法，对于区域经济的促进作用是明显的。对于海洋经济强省建设过程中的生态立法，可以为区域合作、新能源、生态金融、碳汇交易等生态资源的拓展式、衍生式领域良性发展的立法规制，提供榜样示范效应。《广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030年）》提出打造世界级沿海带、滨海旅游带、沿海生态绿带及海洋资源开发利用先行区。尤其在粤港澳大湾区经济布局、社会治理、人员往来深度融合的大背景下，涉及海洋生态保护的地方性立法，能够为我国区域性海域及流域的生态保护地方性立法，提供经验积累和方案参考。

　　（作者系广东海洋大学法政学院副教授；广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）

　　注：本文为2022年度广东省第十三次党代会精神研究专项项目——广东省滨海发展共同体生态保护立法研究（项目编号：GD22TW06-13）