黑衣人抢夺老人甘蔗 执法权岂可外包？

　　□然玉

　　12月6日，一组“黑制服抢甘蔗”的视频在网上热传。十多名统一身着“静通市容”黑制服的人员，将一名骑车带着一捆甘蔗沿街售卖的老人团团围住，然后，三下两下把老人的甘蔗全部夺走，画面里老人的哭喊声让人揪心。事发地江苏省南通市海门区三星镇镇长回应记者称，视频中着制服人员属政府购买服务的第三方市容管理公司，工作人员行为规范跟要求理念格格不入，缺乏温情。现已约谈该公司相关负责人，并对责任人暂停工作，启动问责程序。（12月7日中国新闻网）

　　“黑衣人”围抢甘蔗，老人哭喊声让人揪心。一段颇具冲击力的视频，记录下了市井街头的野蛮暴力。视频曝光后，迅速激起线上线下一片声讨。一群“黑制服”，仗着人多势众，在大庭广众之下公然为难一个老人，这本就有违人伦、有悖道义。对此，当地回应称，“涉事人员系第三方市容管理公司员工”。

　　原来，这群身穿制服人员的身份根本不是执法部门的工作人员，而是政府购买的第三方市容公司人员，他们属于企业职工，并不具备执法资格，没有执法权，不能单独进行执法。从这个角度说，“数十名穿制服人员围抢老人甘蔗”事件不能按照粗暴执法行为处理。

　　一个基本常识是，政府可以“购买服务”，但不可以把执法外包。所谓“职权法定”，行政执法权是人民通过法律赋予国家机关的，后者无权“转授”。尤其是事关处罚权、强制权的执法类事务，因其不可避免地会涉及对公民财产权、人身权等的限制或剥夺，兹事体大，故而绝不能“假手他人”。

　　当然，在实践中“公务外包”“委托执法”也是存在的。“公务外包”很好理解，主要是限于服务类事务，不涉及“执法”。比较复杂的是“委托执法”！《行政处罚法》规定，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。”此外，又专门说明“受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织”。

　　以此量之，三星镇围抢老人甘蔗的“黑衣人”，其所在“静通市容管理有限公司”，显然不属于法定的“管理公共事务的事业组织”，所以它本身就不具备“受委托执法”的资质。

　　退一步说，就算该司可以“委托执法”，依法也只能承担一些维持类、辅助类、支持类事项，而无权实施“行政强制”——《行政强制法》规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关，在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。本案中，没收老人甘蔗，就是一种行政强制举措。

　　近年来，个别地方不仅将市容清洁、市容管理服务外包给第三方企业，而且将执法权外包给民间企业。从法律角度说，政府可以将市容清洁、市容管理服务外包给营利性企业或个人，但执法权不可以外包给民间企业或个人，这就是问题的症结所在。

　　总之，市容服务可以外包给社会，但执法权不可以外包，执法部门的责任不能甩包。所以，各地必须尽快统一梳理、清理外包服务情况，收回外包的执法权，外包仅限于市容清洁服务，不能包括执法权，执法权只能掌握在执法部门手里，这是外包的底线，不可逾越。